推荐一本书，叫《见证重大改革决策》，是官方中国经济体制改革研究会在2018年改革开放四十周年时候出版的，收录了36名改革开放亲历者的口述访谈资料，包括时任中央的官员、学者、国企总经理等，多为第一次发表，可以看到中央层面重大改革措施的决策过程，还可以看到不同亲历者对改革的实践和理论有不同的描述和理解。

一个感触是治国、改革真的不容易，有多少事后认为天经地义的事情，在改革开放的过程中，其实面临好多困难。比如说，并不是承包制一包就灵，一放就活，一分就成，也出现各种乱象，进而导致思想界的进攻。当下的困难，并不是当下独有的。因此只有逢山开路，遇水架桥，实事求是，勇于实践，才能闯过去。各个领域都能从中受益，比如干银行的、干投资的、干媒体PR的……等等。

我节选了姜永华、项怀诚两位前财政部官员的回忆录，讲了1993年前后分税制改革的事情，起个名字叫做“跟着财政部学习做财务BP”。只摘抄，不评论，自行感悟。

 

姜永华，时任财政部地方预算司副司长

财政部历来重视数据，重视测算。按照王部长的话说，财政就是管数字的，算账，是财政工作的基本功。为了把包干制转换为分税制，必须通过算账来解决。由于没有模式可以套用，因此在转换过程，需要通过不断地调整来找感觉。可以讲，开始测算时，首先就是找感觉，西方的分税制这么分，如果我们要做的话，怎么在原来分税制试点的基础上，像国外一样，全国统一起来，而且必须使各个地区能够接受。所以，你必须要有感觉。在开始找感觉的时候，一会儿一个，今天拿出来一种分割法，明天一看，可能弄不成，马上就拿掉了。在这个过程中，总是不断地变化。因此，我们司里先后做了四十多套方案，进行测算。

最终形成了三个方案，共享税地方和中央按20∶80的二八方案，还有三七、四六方案，然后在1993年8月30日的总理会上向国务院汇报。结果，会议一讨论，统统选择了二八方案，没有人同意四六和三七方案。为什么呢？因为即使按照二八方案，中央拿的增量也没多少，第一年几十亿，第二年、第三年不到100亿。尤其是参加讨论的都是国务院总理、副总理和国务委员，没有一个人是管地方的，国务院的各个口都觉得这点儿钱不够分。出现这样的结果，是我没有想到的。说心里话，作为地方预算司的司长，我特别害怕他们选二八方案。事先，我坚持一定要拿四六和三七方案，不拿二八方案，如果国务院同意三七的话，我们可以退到四六和三七之间。但是没想到，最后讨论的结果都倾向于二八。这主要是因为，我们那个账算到2000年中央能拿多少增量，一年一年地拿，他们觉得中央拿的增量不过瘾，所以大家发言都同意二八。讨论到最后，在总结的时候，朱镕基对我们说：“这样吧，你们回去，干脆拿一个七五、二五方案，提交给中央政治局讨论。”这就是说，在朱总理的脑子里，是考虑到地方的利益了。看样子，他本来想选三七，但听到大家的意见，就折中了一下，定了一个七五、二五。在他看来，选择二八中央拿得太高了，地方肯定不接受；而选择三七或四六方案，中央又接受不了。所以，就定在了二八与三七之间，即七五、二五。这样，我们回来后，又按照七五、二五比例重新测算。一个省、一个省，一个税、一个税，都要重新变。在刘仲藜部长的带领下，经过三天多的昼夜奋战，终于完成了任务。9月3日，我们向中央政治局提供了两个方案：七五、二五方案和四六方案。这主要是担心只拿一个方案，就又回到了二八方案上，要再拿一个四六方案垫底。实际结果和我们预想的差不多，在政治局讨论的时候，基本上就是围绕七五、二五方案，四六方案根本就没有讨论。就这样，经过中央政治局常委会研究决定，分税制改革的方案顺利通过了。

9月8日朱镕基总理带队代表国务院还要逐个省份跟地方政府谈判。

第一站是海南。当时，海南省财政厅厅长刘桂苏按每年60%的增长进行测算，如果实行分税制，尽管海南上划的收入很低，但她对中央拿走很多有意见。我们跟她讲，通货膨胀下来以后，你的增长能到百分之十几就不错了。她不信，要求中央给海南一些特殊政策。为了说服她，我们就按增长30%的比例对海南进行了测算。其实，这已经是很高的增长速度了，但她仍然有意见，搞得总理很生气。海南第一站就碰到了这个问题。实际上，通货膨胀治理以后，海南房地产下来了，1994年、1995年财政收入都是负增长，1996年上了一点点儿，但仍然很低。

第二站是广东。我们去广东的时候，把深圳的有关领导也叫来了。所以，在广东是和两个地方算账：广东和深圳。9月12日下午4点，我们刚下飞机，朱森林和谢非就来看总理，给总理送来一份材料，就是他们自己算的账。这本账的主要意思是：到2000年，中央拿多少增量，拿得很高，广东解决不了。他们说：“小平视察南方时说，广东要赶‘四小龙’，包干体制不变。搞分税制以后，我们就没法赶‘四小龙’了，小平提出的既定目标就实现不了了。”这话说得挺厉害的！同时，也表明他们的态度，广东不同意实行分税制，他们想在2000年以前仍然搞包干制。于是，总理把我们叫去，让我们看他们这个账，究竟是怎么样算的。总理说：“如果到2000年我们真拿人家这么多钱，人家没有自有财力了，把地方搞苦了，这个分税制就不搞了。明天，我们就打道回府吧！”我看了广东的账以后，说：“其实，账不是这样算的。”朱总理说：“如果不是这个账的话，那你今天晚上必须给我拿出账来。因为我们要定下来，明天是打道回府，还是继续开会谈分税制。”

9月12日的晚上，我带着两个处长整整测算了一夜。算到后半夜，其中一个人说：“姜司长，我再也不跟您出来了，再也不搞分税制了，这不是人干的活儿！”因为一个数对不上，全国的数就乱了。乱了以后，再一个省一个省地调整，把所有的省调整完了，才能得出广东的数。因为你要算全国的总量，每个省都有特殊情况，一个省没加进去，这个数就不对了。当时，电脑运行很慢，他们紧张得不得了。总理和刘部长也是一夜没有睡。凌晨两点，总理打来电话问：“你们算出来没有？”3点又打电话问。刘部长就守在我们身边，我说：“刘部长，你去睡觉吧，别在这儿看着了。”刘部长说：“好，好，我走吧。”可能是因为我有太多的惊险阅历，当时就跟这两个处长说：“没事，肯定能弄好。实在不行，我就把这个数打进去，让它出一个东西，其他的以后再说。先算大账，算完大账再说。”就这样，一直算到第二天早上8点，我带的这两个人走路都打晃了，脸色蜡黄蜡黄的，终于把账算出来了。刘仲藜拿到我们算的账，立即去找总理说：“姜永华他们一夜没睡觉，终于算出来！”总理一听就乐了。他后来总是说：“我们中央军还是很棒的，能打胜仗！”我们拿出来的账，主要是说明，蛋糕做大了，中央多得，地方也多得。中央确实拿了大头，相对多一些；但是越往后，地方拿的越多，中央拿的相对就少了。

9月13日上午谈判，朱镕基详细介绍了分税制改革方案，接下来，广东就开始提条件了。第一个是以1993年为基数。因为治理整顿期间，广东的财政收入不高，到小平南方谈话以后，1993年才上来。所以，他们要以1993年为基数。第二个是减免税。改革开放以后，广东经济发展很快，电力供应就成为瓶颈。因此，他们对电力企业搞了投入产出总承包，把企业的产品税、增值税全免了。按照新办法，免的这一部分没有进基数，而明年就要收上来，企业感到很困难。广东要求，延长包干制的时间。第三个是开发区要实行特区的政策。还提了其他的一些问题，诸如广东有赶四小龙的任务，两税分割和全国不一样，希望广东的两税分割能够高于全国比例，让它赶“四小龙”。最后谈下来，确定了这几条：第一，同意广东的意见，以1993年为基数；第二，给了两年减免税，两年以后取消；第三，开发区特殊政策延续两年，后来又给了三年的政策；第四，分税制是全国统一的分割线，不同意广东搞特殊。这当中，以1993年为基数，是朱镕基总理在广东原则同意的，其他几条，是回到北京向小平和江泽民汇报后定的。那时候，李鹏病了，没有上班，朱镕基是副总理，但由他主持工作。

江苏站碰到的问题主要是上解比例高，江苏的陈焕友书记账算得很精明。他们测算，上解额最高的是上海，上解率最高的就是江苏。陈焕友跟我们合作得挺好的，我们跟他一起来核这个账，结果江苏确实上解很高。应该说，陈焕友太会算账了，最后总理不得不在体制外再给他8个亿。

10月22日，我们到了上海。按照老的包干制，上海的包干数是165亿元，超过165亿元后，中央再与上海五五分配。所以，在朱镕基当总理的那几年，上海的收入永远是165亿以下，总保持在160到163亿上下，不超过165亿。这样一来，中央就没跟它分过成。我们到上海的时候，预计1993年上海要超60亿左右。也就是说，预计1993年收到230亿左右，这样我们就要分它30亿左右。当时，上海的书记是吴邦国。他是很会当书记的，从来不管市长的事，既不参加剪彩，也不参加各种应酬，看上去很超脱，但实际上他管大事。算账牵涉到地方的整体利益，是件大事，因此他非常认真。在我们去之前，他就在上海西郊宾馆待了半个月，把我们在广东等地一行算账的情况搞得清清楚楚，然后把财政厅的人叫去，有针对性地算账。我们去了之后，他什么活动都不参加，整天就和我们一起，关在西郊宾馆，问这儿问那儿，问得很细，特虚心。他总是问：“我这个错在哪了？你给我说说。”因此，吴邦国对每一条意见都非常清楚。尽管他拿出来的账和广东一样，是从地方的角度考虑，希望中央多照顾一点，但因为算得很清楚，我们对上海就比较好处理。上海是中央财政的主要收入来源，因此，在算账后，我们给了一定的照顾。当然，吴邦国心里非常明白，我们是在照顾他。实际上，上海藏富于企业和基层的钱特别多。1993年底，很轻松地就收了280亿，一下子冒了。吴邦国下令，只能按预测的225亿收。原来预测是225亿到230亿，他就跟财政厅长说：“我们只要225亿，230亿是基数。”财政厅长觉得太委屈了。吴邦国说：“中央既然照顾我们了，我们不能得寸进尺。如果我们收300亿，中央还会支持我们125亿，这样就不好了。”所以，我觉得，很多书记和省长实际是很有觉悟的，既为中央着想，也为地方着想，而且想得很细。

回到北京以后，我们对分税制方案做了调整：第一，以1992年为基数变为以1993年为基数。这样一来，上划中央的基数就从708亿变成了1711亿。实际上，在考察期间，我们就已经隐约地感觉到了，为了扩大基数，地方都想尽各种办法，1993年第四季度的收入会猛涨。第二是减免税政策的调整。原来说减免税一律取消，现在是中央批准的省级减免税延长两年，14个开发区政策给两年。第三是把转移支付拿掉了。因为第一年中央要返给地方这么大，所以没有多少增量，因此第一年就没有搞转移支付，转移支付是1995年才搞的。

另外，我们还专门对激励机制进行了调整。朱总理曾在1993年7月的财政工作会议上提出，两税返还，增长率可以按中央财政的实际增收比率，系数化、指数化来确定。按照这一思路，就确定了一个1∶0.5的增量返还基数，即中央财政收入每递增1%，中央返还地方递增0.5%，这是全国统一的。但因为返还基数是和中央收入挂钩，地方上很难把握，大家都有意见。8月，开财政工作会议的时候，我们征询各省的意见，除了黑龙江等注定收入是负增长的省份同意跟全国挂钩外，有个别省弃权，大多数省同意跟本省挂钩。另外，结合我们在广东等地调研时总理的意见，最后，把1∶0.5调整为1∶0.3，把和全国挂钩改成了和各个省增长挂钩。这一机制的建立，对于提高各省积极性，起到了很重要的作用。

妥善解决分税制出台后面临的收入虚增问题。因为分税制财政体制确定了以1993年为基数，因此地方就出现了为争基数，1993年拼命增收的问题，其中1993年的后三个月增长最为超常。9月份，全国税收收入同比增长60%，10月份同比增长80%，11月份同比增长90%，12月份同比增长120%。结果，1993年，全国财政实收4349亿元，而预计数是3700亿元；地方财政实收3391亿元，而预计数是2590亿元。财政“超收”主要源于增值税和消费税两税增长，致使中央对地方的税收返还基数由预计的708亿元增加到1711亿元。我们分析，以前，每年两税才增100多亿元，1993年一下子增到980亿，这里头肯定有虚假成分。据高强他们预算司估算，至少有六七百亿是虚假的；按照一半计算，1994年中央预算就会出现300亿的空账。要解决这一问题，就必须把地方1993年增收中虚增部分搞清楚。因此，我们就组织力量进行检查，开始是我们自己查，不行，又叫审计署查，后来请纪委监察部参与，不断升级。但到1994年五一前后，还查不出来，哪个省都说没有虚增，谁都查不出来。为了解决这一问题，我们开会研究办法。当时，谢旭人在综合司，他提出了一个办法，要解决中央这300亿元的缺口，还得从“两个比重”入手。根据财政收入占GDP的比重，每个省GDP增多少，财政收入增多少，这样倒算一下，就可以把这300亿元挤出来。在这一思路基础上，我们最后提出是往前看，1993年财政收入增长48%，那么，1994年的增长速度按1993年的三分之一计算，增长16%，作为考核指标。地方完成了增16%的目标，就说明你这里没有虚假成分，那我就不管你真假了；如果完不成增16%的任务，就算你的基数有虚假成分，就扣你的基数。这就是1994年增16%的政策背景。为此，财政部专门开了一个座谈会，金人庆部长就这增16%的政策进行了专题讲话。这一政策出台后，虽然地方反响较大，普遍认为增长指标定得过高，但由于中央和地方同心同德、艰苦奋斗，不但完成了增16%的目标，而且当年两税实现了19.1%的增长率，绝大多数省份都完成了核定的增长率目标。

还有一个问题是对特殊政策的处理。增16%的政策出台后，尽管大多数省超额实现了目标，但仍有些省没达到，不仅没达到增16%，像海南还出现了负增长。那就不仅要求取消增16%的政策，还要求降低基数。还有像山西，以煤炭为主，分税制改革后，煤炭的增值税税率从原来的3%左右一下增到17%，山西受不了，叫得非常厉害。当时，东三省也非常困难，主要是因为老工业基地，国有企业相对集中。黑龙江是一个资源大省，由于税制调整，大庆油田、森工企业都面临着很多困难，油、粮作物的生产也面临着新的问题，困难很大。

1994年春天，为了解决分税制财政体制出台后出现的问题，朱总理又一次带着我们先后去了山西和黑龙江，进行了深入调研。山西主要调研煤炭企业。通过调研，最后给山西确定了两条特殊政策：一是把军矿下放地方，这样留给地方10亿的基数，再由中央给军队10个亿。我们算账是比较松的，实际上不止10亿，可能实际得有14亿～15亿，因此，实际上给山西很大的优惠。二是把山西的贡献款从基数里面拿到决算这一块，这就能缓解一下山西的困难。同时，在黑龙江搞了全面调拨，解决它的粮储问题、军粮问题，并解决了森工和大庆油田的问题。另外，还针对老工业基地的改造问题，给了一些特殊政策。这就是说，对于一些困难的省，给一些特殊政策，帮助他们适应新体制的过渡。上半年，针对分税制运行的情况，我们搞了80多个文件，煤炭要减税率，冶金要减税率，钢铁要减税率，整天就忙活减税率。减完税率，地方基数又有变化了，整天倒腾这些。到了下半年，又是增16%的问题。我们基本上每个周末都要跟部长到下面去，与省里、地市县甚至乡镇的领导交换意见，星期六、星期天都不休息。

 

项怀诚，时任税务局副局长、财政部部长

改革开放以后，我们实行减税让利，在这个政策的前提下面，把一部分财政收入有意识地让给企业，增加企业的活力。财政收入占GDP的比重是一个重要的目标。实行包干制后，财政收入占GDP的比重出现了逐年下降的趋势。1980～1990年，国内生产总值平均增率为9.5%，可是财政收入占GDP的比重逐年下降，1979年财政收入占GDP的比重为28.4%，1980年就下降到25.7%，到1993年下降到12.6%。在这段时间里面，一共下降了15.8个百分点，大体上每年要下降1个百分点还要多。另一方面，在整个财政分配之中，中央财政的收入分配不占主导地位，中央财政不大能够起监控地方政府和地方收入的作用。中央财政占全国财政收入的比重，也是呈现一个下降的趋势。1984年，中央财政占整个财政收入的比重是41.5%；到了1993年，比重下降到22%，倒二八开。所以，中央财政的发言权就相对比较小。老百姓有一句话，就是喊鸡还要撒把米呢，你手里没有几个钱，你让人家听你的很难。钱不是万能的，但是没有钱是万万不能的。政治上的权威如果没有经济的基础也是不行的。
1987年，我到南斯拉夫去考察。当时，南斯拉夫有个副部长叫奥格奥夫斯基，是个经济学家，他跟我说，南斯拉夫财政收入占国民收入的比例太低了，才11%，他担心国家要出事了。果然，我回来了以后不久，南斯拉夫就出事了。奥格奥夫斯基有眼光，他的话提醒了我，这个比例关系是决定国家命运的，下降到11%，政府的职能要想维持都很难。改革开放以后，我们这个比例一年一年下降，下降到12%左右。

财政收入占GDP的比重逐年下降，中央财政收入占全国财政收入的比例太低，财政部很窘迫啊。有人把中央财政叫作“悬崖边上”，一碰就掉下去，如临深渊。由于中央财政收入严重不足，从上世纪80年代90年代初，甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事。几乎所有的地方都在急呼缺钱：粮食收购财政亏损补贴资金不到位；重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。当时，连某些中央机关都已经到了不借钱工资发不出去的境地。当时，我的前任刘仲黎部长跟我开玩笑讲：“我现在背心都快给扒掉了。”他三次找朱镕基副总理，希望他批条子向银行借钱，朱镕基不允许。包干的体制已经到了非改不可的时候了。

1993年7月23日，全国财政、税务工作会议召开。朱镕基副总理来到会场，对所有参加会议的人员说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，（如果这种情况发展下去）到不了2000年（中央财政）就会垮台！”这表明，包干体制已经到了难以为继的地步，改革的方向就是分税制。
分税制改革主要是朱镕基负责，他亲自带队，用了两个多月的时间，带领相关部门的同志，先后走了13个省，与地方政府面对面地算账，深入细致地做思想工作。每次去都是专机，一般是五六十人，最多的一次80多人。朱镕基说过：“到地方去征求意见，核心问题是财政。”所以，他对财政部特别宽容。在严格控制随行人员的前提下，却对财政部网开一面，愿意去几位就去几位，先后随镕基同志到各省市征求意见的同志，有刘仲藜、刘克崮，姜永华、王立峰、许宏才等，除了广东、海南，其他地方我都去了。每次随行都不轻松，经常加班加点，有的时候通宵达旦，车轮大战。事后，镕基同志曾经半开玩笑地说过：“那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施。总算谈下来了，我自己则掉了五斤肉。”

我们与朱镕基之间也有争论，主要是对1993年为基数有疑义。朱镕基就分税制改革调研去的第一站是海南，第二站是广东，财政部部长刘仲藜随行。这是决定实施分税制改革进行调查研究、交换意见中最重要的一次。以1993年的财政收入为税收返还基数，就是广东省汇报工作时提出的。后来，中央政治局常委会研究决定，以1993年为税收返还基期年，这在当时是个非常大的政策。事实上，我和仲藜同志都不同意以当年为基数。坦白讲，对于中央政治局常委会的决定，我当时在思想上并没有理解，坦率说是有点保留意见的。当然，财政部对于执行党中央的决定是没有任何问题的。财政部门比较务实，从技术操作层面考虑问题多一些。说白了，就是担心地方在数字上弄虚作假，担心钱在1993年都收光了，都成了地方政府的基数了，以后年年要给它。担心今年收入上去了，明年又下来了，无以为继怎么办？实际上，宣布以1993年为基数的当年后几个月，确实出现了一些异常情况。一些地方把死欠都收起来了，企业大量向银行贷款交税，甚至连倒闭的企业都把以前的税补齐了。凡此种种，造成了1993年后四个月财政收入大幅度增加。据1993年地方财政收入月报统计，这一年地方财政收入全年增长966.63亿元，增长率为40.2%，其中9～12月地方财政收入增长756.95亿元，比上年同期分别增长了51.8%、62.5%、86.1%、121.3%。这是从来没有过的，确实也是反常的。对于这种现象的出现，朱镕基也非常重视。当年第四季度，他曾布置多次检查，还做出了凡违规操作不合理的基数可以扣除等政策。

以1993年为税收返还基期年，各地当年财政收入基数猛涨上去之后，对1994年的财政收入有没有影响呢？这是我最担心的，因为我是分管预算的副部长。1994年1月份的时候，我是忧心忡忡，寝食不安。到了2月8日，1月份的财政收支报表出来了，1月份收入277亿元，比上年同期增长106亿元，增长62%，这是从来没有过的速度！我高兴得不得了，一块石头终于落地了。按照财政部的惯例，农历大年初二、初三部党组历来是要开会的。那年的春节是2月10日，我向仲藜同志提议，1月份情况太好了，今年春节就不要开会了吧，仲藜同志欣然同意。我是在不经意中，把财政部的优良传统给破坏了。这其实是表明当时的一种心情。

财政收入数据显示，1994年每个月的财政收入都比上年同期增加，全年财政收入增长了869亿元，比上年增加20%，是以前历史上少有的。自1994年实施分税制以来，到2007年已经14年了，财政工作发生了天翻地覆的变化。财政收入由1993年的4349亿元，增加到2007年的51300亿元，14年平均年增3354亿元，平均年增长19.3%。这一切，充分说明了1994年的分税制改革功不可没。

我们和镕基同志还有一些争论。争论的问题是，增值税的税率定在17%，还是19%？所得税怎么定位，究竟是共享税，还是中央税收？当时，朱镕基就提出来：“增值税基本税率17%，个人所得税先交给地方。企业所得税随企业的隶属关系走，中央企业交中央，地方的交地方。”我们这些人多多少少都有一点知识分子的毛病。改革的时候，我也看了很多书。所有的本本上都讲，所得税是应当共享的嘛，不应当归一家。朱镕基是当家人，我们之间有争论，最后当然是胳膊拧不过大腿了。我这个人也不是非常固执的人，我保留意见，就那么执行了。现在回想起来，他当时讲的几句话是很有道理，第一，现在中央企业、地方企业这么复杂，分配关系很复杂，你三天两头算得清账吗？搞不清楚，做不到，不如先按隶属关系走，以后情况变化了，条件成熟了再调整嘛！个人所得税将来是个大的收入来源，你现在先交给地方，让它好好收，收多了以后再收回来。现在把它共享了，这个钱就收不上来。

一直到朱镕基时代，我当部长，他有时候还批评我，说：“你们财政部就是缺少政治观点，也缺少经济观点，只有财政观点。”什么叫没有政治观点，就是不从政治上来考虑问题的；什么叫没有经济观点，就是不从整个的经济来考虑问题。再说得白一点儿，就是站得低。当然，我也有些不服气。我跟他说：“其实，真正和你一条心的还是我们。只有我这儿平衡了，你才能平衡；我这儿不平衡，你那儿数再多也没用。”

 

[1] 中国经济体制改革研究会(编). 见证重大改革决策 [M]. 社会科学文献出版社, 2018